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septiembre 15, 2017

El nivel meso, el espacio meso y la relación con los territorios

Ya a principios de la década de los 90 muchos estudiosos comprendieron que la competencia entre empresas aisladas, el libre comercio sin restricciones y el estado como ente de regulación y supervisión en la mayoría de los casos no conducían al éxito y la competitividad económica de países o regiones. Se constató, de hecho, que los países más exitosos eran aquellos que se mostraban activos en dar forma a sus ventajas competitivas y de localización mediante un esfuerzo colaborativo entre los sectores público y privado y la sociedad en sentido amplio (Esser et al., 1996). El pensamiento reciente sobre teoría económica confirma asimismo la importancia de ir más allá de la competencia a nivel micro y de las políticas genéricas a nivel macro para lograr el cambio económico. Nash (2012: 15), en un resumen de las ideas generadas en el campo emergente del Nuevo Pensamiento Económico, señala que ‘los mercados no operan como sugieren los libros de texto neoclásicos… pero, al mismo tiempo, la presunción de que el Estado puede simplemente intervenir para corregir las “fallas del mercado” introduciendo normas regulatorias de alcance general o medidas fiscales genéricas no llega a captar la complejidad de la actividad económica. El papel preciso del Estado tiene muchos más matices y es de una complejidad mucho mayor, y es necesario que las herramientas de políticas reflejen este hecho.

Las investigaciones realizadas sobre economías exitosas y nuestra propia experiencia de trabajo muestran que los lugares y países dinámicos cuentan con una estructura institucional que permite a los actores tanto privados como públicos organizar procesos de aprendizaje y toma de decisiones rápidos y eficaces y ofrecer un entorno de apoyo específico a los negocios en función de requerimientos que surgen y se modifican de continuo (Esser et al., 1996). De aquí que la práctica vinculada con el desarrollo económico no pueda depender exclusivamente de la creación de un entorno macroeconómico estable para mejorar la competitividad y el desempeño de las empresas del nivel micro.

Para reflejar esta comprensión y entender la dinámica del cambio económico (o su ausencia), se requieren otras dos categorías de análisis, además de los niveles macro y micro de la ortodoxia económica neoclásica.

  • En primer lugar, las economías se encuentran profundamente enraizadas en las sociedades, en su respectiva localización y en la cultura dominante. Es necesario que la sociedad alcance un acuerdo acerca de los principios básicos que orientan el desarrollo económico. Los actores relevantes (formadores de políticas, empresas, la sociedad civil y también los particulares) deben tener la posibilidad de organizarse y orientar sus fortalezas al objetivo común de mejorar la competitividad como medio para lograr el desarrollo económico. Esto se refleja en el “nivel meta”, que en cierto modo establece el tono general de todos los esfuerzos que apuntan al desarrollo.
  • En segundo lugar, se necesita una categoría adicional, que se sitúa conceptualmente entre la microeconomía de las empresas interactuantes y el marco de las condiciones macroeconómicas. A esto denominamos “nivel meso”, que da forma al entorno específico en el que operan las empresas. El nivel meso es aquel donde los actores tanto públicos como privados del ámbito nacional, regional y local intervienen para fomentar los negocios y donde se implementan en forma conjunta políticas de objetivo específico, iniciativas de apoyo y proyectos concretos para promocionar las ventajas del lugar y aumentar la competitividad relativa.

La competitividad sistémica y la importancia del nivel meso

Esser y sus colegas (entre ellos, Jörg Meyer-Stamer, el ya desaparecido socio fundador de Mesopartner) desarrollaron el marco de la Competitividad Sistémica, que se construye alrededor de cuatro niveles del sistema (micro, meso, macro y meta – véase la Figura 1). La competitividad sistémica se entiende, por lo tanto, como la capacidad de un territorio para mejorar el bienestar en forma continua.

Figura 1: El marco de la Competitividad Sistémica

El mensaje principal de este marco es que cada uno de los cuatro niveles debe ser encarado con medidas específicamente orientadas al desarrollo económico. El nivel meso es de particular importancia para fortalecer la competitividad de un territorio y/o un determinado subsector, y con frecuencia ha sido subestimado o ignorado por las iniciativas de desarrollo económico. En muchas economías en desarrollo, el nivel meso es muy débil o incluso inexistente.

Ni el mercado por sí solo ni un estado desarrollista con un gobierno centralizado pueden estructurar el entorno económico local y fortalecer eficazmente los factores propios del lugar. Las organizaciones meso, tales como las agencias de desarrollo local, centros de extensión, bancos de desarrollo o instituciones educativas, desempeñan un papel importante en el proceso de promoción del desarrollo económico local. Ellas se ocupan de suministrar información y coordinar y generar conocimiento. Si trabajan bien, significa que comprenden las necesidades del sector empresarial, así como las demandas de políticas estratégicas. Esto les da, por un lado, capacidad para devolver a los diseñadores de las políticas de objetivo específico la información y los requerimientos de apoyo provenientes del ámbito empresarial. Por el otro, ofrecen programas de apoyo con orientación específica para superar el desempeño insuficiente del mercado en consonancia con el entorno de políticas más amplio. Así, la dinámica, la diversidad y la capacidad de adaptación de estas organizaciones son factores críticos para mejorar la competitividad de un territorio. Esto es especialmente cierto en una época en que la globalización ha incrementado la movilidad de bienes, personas e ideas, y el conocimiento tácito y el aprendizaje local se vuelven cada vez más importantes para la creación de ventajas de localización dinámicas.

En el desarrollo económico financiado por donantes, al programa de desarrollo se le asigna generalmente la función de impulsar el cambio. Mesopartner ha venido sosteniendo que las organizaciones territoriales de nivel meso deben asumir el papel de actores principales que con su impulso promueven y hacen posible el cambio económico. Los programas de desarrollo deben apoyarlas y fortalecerlas y trabajar a través de ellas, en lugar de asumir su rol.

Política meso y espacio meso

Para una mejor comprensión del nivel meso, es importante diferenciar entre la política meso y el espacio meso.

La política meso diseña y pone en práctica intervenciones de objetivo específico destinadas a atender el desempeño insuficiente de la economía, fortalecer el entorno de apoyo a las empresas y dar forma al cambio estructural. Las intervenciones pueden ser concebidas y ejecutadas tanto por actores públicos como privados. El criterio que define una política meso es su selectividad. Las políticas fiscal, monetaria, cambiaria y comercial son políticas genéricas. Afectan a todos los actores económicos de la misma manera y son, por lo tanto, elementos que corresponden al nivel macro. Las políticas meso, por el contrario, son selectivas y deben basarse en una comprensión exhaustiva de los requerimientos del mercado y las empresas. Se orientan específicamente a grupos acotados de actores económicos. Ejemplos típicos son la política tecnológica (que se dirige selectivamente a empresas o sectores innovadores) y la política regional (que se orienta selectivamente a la promoción de regiones atrasadas y de los actores económicos ubicados en ellas). El Recuadro 1 ofrece una lista de políticas meso típicas.

Recuadro 1: Políticas meso típicas

Política de infraestructura
Política educacional
Política tecnológica
Política de estructura industrial
Política ambiental
Política regional
Política de importación
Política de exportación

El espacio meso se define como el conjunto de organizaciones públicas y privadas cuya tarea es fortalecer la competitividad de una localidad. El espacio meso es principalmente el resultado de la implementación de la política meso, más bien que el fruto de procesos de mercado espontáneos y carentes de coordinación. No obstante, las estructuras auto-organizadas surgidas de la colaboración entre actores públicos y privados a nivel micro también son actores importantes en el espacio meso. Para más información sobre el espacio meso, véase el Artículo 2 ‘Qué son y por qué existen las organizaciones meso’

Cabe señalar que los cuatro niveles de la Competitividad Sistémica no corresponden a niveles administrativos. Macro no significa que las cosas suceden solo a nivel nacional. De igual modo, existen políticas meso y organizaciones meso en todos los niveles de la administración: el supranacional (por ejemplo, la Unión Europea), el nacional, el regional y el local. Pero aun cuando una política meso haya sido diseñada a nivel supranacional o nacional, como es el caso de la política agrícola de la Unión Europea, estas políticas se implementan en gran medida a nivel sub-nacional, en el lugar en que se hallan los beneficiarios finales, en este caso los agricultores europeos.

De modo que sin importar que una política meso se haya establecida en el ámbito supranacional, nacional o regional, ella se expresa por lo general en estructuras de prestación locales, bajo la forma de organizaciones meso especializadas o con una función específica que actúan a nivel territorial y constituyen una parte importante del espacio meso.

Vínculo entre el nivel meso y el territorio

La política meso y el espacio meso no son conjuntos de políticas y actores coherentes, y menos aún constantes. Ambos responden a su contexto específico y deben surgir de la realidad y la historia de cada territorio. No existen, por lo tanto, soluciones universales. Es preciso que los promotores del desarrollo entiendan quién es quién en un territorio, qué políticas meso específicas se promueven en ese momento y en qué medida las actividades en curso de las organizaciones meso y el diseño de las políticas meso favorece (o perjudica) el desarrollo. Esta dependencia del contexto vincula intrínsecamente la Competitividad Sistémica con el abordaje territorial. Este vínculo resulta aún más claro en relación con el nivel meta de la Competitividad Sistémica. El nivel meta refleja la capacidad de los actores públicos y privados de una economía para organizarse y colaborar de un modo que haga posible explotar el potencial de un conjunto diverso de actores a fin de contribuir al proceso de desarrollo. Esta capacidad puede variar enormemente en diferentes lugares, según el tipo de ubicación (urbana, semiurbana, rural, remota, etc.), su historia (pacífica, conflictiva, etc.), sus características demográficas y las influencias externas, como la inmigración o las políticas externas dominantes.

Fuentes:

ESSER, K., HILLEBRAND, W., MESSNER, D. & MEYER-STAMER, J. 1996. Systemic Competitiveness: New Governance Patterns for Industrial Development. London: Frank Cass.

NASH, D. 2012. Introcution. In Complex New World: Translating New Economic Thinking into Public Policy. Dolphin, T. & Nash, D. (Eds.): Institute for Public Policy Research.

Marcus Jenal (mj[at]mesopartner.com)

Frank Wältring (fw[at]mesopartner.com)

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